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REFORMES

REFORMES (3)

La présente note donne un aperçu du système des marchés publics tel qu’il se présente aujourd’hui, en dégage quelques faiblesses et fait le point des actions déjà menées ou en cours, ainsi que des perspectives à plus ou moins brève échéance.

I°- COMPOSANTES DU SYSTEME

Le système des marchés publics béninois repose sur un environnement institutionnel ainsi qu’un cadre législatif, juridique et réglementaire définis ainsi qu’il suit :

I-1. Environnement institutionnel

Il comprend trois catégories d’organes, à savoir :

  • un organe de régulation ;
  • un organe de contrôle ;
  • des organes de passation.

L’organe de régulation

Placée sous tutelle de la Présidence de la République, la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics (CNRMP) a pour missions la définition des politiques et la modernisation des procédures, le contrôle non juridictionnel indépendant, la formation des acteurs et le développement du cadre professionnel, et l’évaluation des performances du système.

Plus spécifiquement, elle a en charge de :

  • identifier les faiblesses éventuelles du code des marchés publics ;
  • conduire les réformes des marchés publics ;
  • préparer et mettre à jour les textes d'application ;
  • diffuser la réglementation et veiller à son application ;
  • effectuer et faire réaliser des audits techniques ;
  • recevoir les dénonciations des irrégularités constatées ;
  • recevoir les recours exercés par les soumissionnaires ;
  • programmer et organiser la formation initiale/continue des acteurs ;
  • évaluer périodiquement les acteurs ainsi que les procédures.

L’organe de contrôle

Placée sous tutelle du Ministère en charge des Finances, la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) est l’organe de contrôle. Sa mission vise la conduite, au plan national, des procédures de passation de tous les marchés publics.

La DNMP effectue un contrôle :

  • a priori, du processus de passation des marchés publics dont les montants sont égaux ou supérieurs aux limites de compétences fixées par décret ;
  • a posteriori, du processus de passation des marchés publics dont les montants sont inférieurs aux limites de compétences ;
  • a priori, de tous les plans de passation des marchés publics.

Elle est chargée de :

  • Pour les montants égaux ou supérieurs aux limites :
    • donner un avis sur les projets de dossier d'appel à la concurrence ;
    • donner un avis sur les résultats des appels à la concurrence ;
    • donner un avis sur les projets de marchés ;
    • viser les marchés financés sur les budgets autonomes des sociétés et offices d'Etat.
  • Pour les montants inférieurs aux limites :
    • viser les marchés financés sur les budgets autonomes des sociétés et offices d'Etat.
  • Quel que soit le montant du marché :
    • examiner pour suggestion à faire au Ministre des finances, les demandes d'autorisation de passation des marchés de gré à gré ;
    • examiner les demandes d'avenants aux marchés publics ;
    • effectuer des audits internes en vue de contrôler et de suivre les procédures de passation et d'exécution des marchés publics ;
    • assurer le suivi et la vérification de l'exécution physique et financière des marchés publics ;
    • centraliser les informations, créer et gérer les banques de données ;
    • assurer une assistance aux autorités contractantes et maîtres d'ouvrage pour le choix de la procédure, et ce, à toutes les étapes de la procédure de passation des marchés publics.

Les organes de passation

Dénommés Cellules de Passation des Marchés Publics (CPMP), les organes de passation sont placés sous tutelle des maîtres d’ouvrage que sont les Institutions de l’Etat, les Ministères et Sociétés d’Etat, les services déconcentrés de l’Etat et les Collectivités locales.

Les CPMP ont pour mission la conduite de l'ensemble des procédures de passation de tous les marchés dont les montants sont inférieurs à ceux définissant les limites de compétence.

Dans la limite de leur compétence, les CPMP ont pour attributions :

  • l'élaboration du plan de passation des marchés publics annuel du maître d'ouvrage et sa transmission à la DNMP ;
  • l'élaboration des dossiers d'appel à la concurrence en collaboration avec les directions techniques compétentes ;
  • le lancement des appels à la concurrence ;
  • l'ouverture, le dépouillement, l'analyse et le jugement des offres ;
  • la rédaction des procès verbaux et la soumission aux maîtres d'ouvrage des conclusions des travaux ;
  • la préparation des projets de marchés, ainsi que leur visa ;
  • le suivi de l'exécution des marchés ;
  • la participation aux réceptions des prestations ;
  • la tenue d'un tableau de bord sur les délais de passation des marchés.

I-2. Cadre législatif, juridique et réglementaire

Il repose sur :

  • deux principaux textes ; et
  • un nouveau code des marchés publics, en attente de promulgation.

Les deux principaux textes sont :

  1. l’ordonnance 96-04 du 31 décembre 1996 portant code des marchés publics et ses décrets d’application pris en 1999 ;
  2. la loi n° 2004-18 du 27 août 2004 portant modification de l’ordonnance n° 96-04 du 31 janvier 1996 portant code des marchés publics applicable en République du Bénin, et ses textes d’application.

C’est pour corriger les insuffisances notées dans ces textes que la CNRMP a élaboré, en 2006, un projet de code des marchés publics et délégations de service public, lequel projet, transmis à l’Assemblée Nationale courant octobre 2007, et voté le 26 janvier 2009, est actuellement en attente de promulgation.

II°- LES FAIBLESSES DU SYSTEME

Elles concernent :

La mauvaise perception qu’ont les acteurs en général, de l’esprit de la réforme

D’une façon générale, le système de passation des marchés publics né de la Réforme, est perçu par les maîtres d’ouvrage et certains acteurs du Secteur privé, comme un véritable facteur de blocage, un "machin" fabriqué de toute pièce, qui n’a d’autre résultat que de freiner et de compromettre la mise en œuvre efficace des projets.

A cet égard, les structures faîtières en charge de la gestion de la Réforme, en l’occurrence la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP), et la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics (CNRMP), sont à tort ou à raison, considérées comme des empêcheurs de tourner en rond, si ce n’est comme de simples nids à corruption, et généralement traitées comme tels. Cette mauvaise perception qu’il importe de corriger rapidement, et qui se traduit par une série de mauvaises pratiques est, pour une large part, imputable aux difficultés rencontrées par la CNRMP.

En effet, l’Organe de Régulation, tel qu’il opère depuis son installation, apparaît comme une structure relativement « marginalisée ». Disposant de peu de moyens, il peine à se donner la visibilité nécessaire et donc à prendre sa vraie place dans le système.

Les dysfonctionnements observés dans la chaîne de passation des marchés

Les principaux dysfonctionnements observés dans la chaîne tiennent, pour l’essentiel, à :

  • des problèmes de compétence des acteurs et de méconnaissance des textes régissant les marchés publics, toutes choses qui nuisent sensiblement à l’efficacité globale du système ;
  • divers actes attentatoires au Code des marchés publics, lesquels mettent sérieusement à mal, les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des soumissionnaires et de transparence des procédures, qui fondent les marchés publics.


III°- ACTIONS EN COURS ET PERSPECTIVES

Pour remédier aux problèmes sus-énumérés, la CNRMP a mis en route une série d’actions dont les plus importantes sont ci-après énumérées :

III-1. Renforcement de la capacité opérationnelle de la CNRMP

Le succès de la Réforme passe par la nécessité de renforcer la capacité opérationnelle de la CNRMP. Il s’agit en substance, d’en restaurer l’autorité et la crédibilité, puis de lui donner une meilleure visibilité au double plan de la rationalisation de ses outils de gestion et du financement de ses actions.

III-1.1. La rationalisation des outils et normes de gestion interne

Pour garantir un pilotage efficace du système, la CNRMP s’est dotée d’un Plan stratégique et opérationnel pluriannuel 2009-2011, avec l’appui financier de la DANIDA. L’élaboration de ce document cadre, qui vise avant tout à installer une gestion axée sur les résultats dans le système des marchés publics, permettra d’éviter tout pilotage à vue, de nature à compromettre l’atteinte des ambitieux objectifs visés. Les documents, déjà validés, sont en cours de finalisation avant leur vulgarisation.

III-1.2. Au plan du financement des activités

L’objectif global de la Réforme des marchés publics, faut-il le rappeler, est essentiellement de contribuer à l’amélioration de la gestion des finances publiques. La qualité de la dépense publique étant, pour ainsi dire, vitale pour la création de la prospérité nationale, la question du financement de la Réforme requiert une attention de premier plan

En tout état de cause, l’intérêt y attaché par les  partenaires au développement de notre pays, est suffisamment éloquent. D’ores et déjà, la CNRMP a initié la réflexion sur un mécanisme de financement endogène au système.

III-1.3. Une politique davantage affirmée d’information et de communication

La solution à la faible visibilité de la CNRMP passe par la mise en œuvre d’une politique d’information et de communication, mieux pensée et plus offensive. Un plan intégré élaboré à cet effet, connaît déjà un début de réalisation.

III-2. Renforcement des capacités des acteurs

Les dysfonctionnements observés dans la gestion des marchés publics sont dus, pour une large part, à un problème de compétences au niveau de la plupart des acteurs. Pour lever les blocages identifiés, la CNRMP a inscrit dans son Plan d’Actions 2009, trois (03) principales activités, à savoir :

Elaboration et mise en œuvre d’un plan stratégique national de renforcement des capacités et des divers modules de formation y afférents

En attendant l’élaboration de ce document qui se trouve actuellement à la phase de sélection du consultant, la CNRMP a prévu une série d’actions de formation au profit :

  • des membres de la Commission et du personnel du Secrétariat Permanent sur le règlement des conflits et des litiges (arbitrage, conciliation et sanction) ;
  • des agents de la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) sur le contrôle, le suivi et l’évaluation des marchés publics ;
  • des membres des Cellules de Passation des Marchés Publics (CPMP) en procédures de passation des marchés.

Si les deux premières actions n’ont pas encore été mises en œuvre, la formation des membres des CPMP a déjà, quant à elle, été en partie réalisée. Elle devra être poursuivie dans le contexte du nouveau code des marchés publics.

Modernisation des outils de passation des marchés publics

La modernisation des outils vise essentiellement à accroître le niveau de performances global du système.

Cette activité porte principalement sur l’élaboration d’une série d’outils tels que les documents-types, les guides de l’acheteur public et du soumissionnaire, le guide de traitement des recours et le Système Intégré d’Information et de Gestion des Marchés Publics (SIGMaP), tous actuellement à la phase de sélection des cabinets de consultants.

Toujours dans la recherche de la meilleure performance possible, la CNRMP a initié la mise en place d’un système de management de la qualité, avec l’objectif d’une certification ISO 9001/2008. La procédure de sélection du consultant pour cette activité est déjà bouclée.

Initiation d’accords de partenariat avec les écoles et universités nationales, pour l’introduction de la formation de spécialistes en passation des marchés publics

Le partenariat avec les universités et écoles nationales pour l’introduction de la formation de spécialistes en passation des marchés publics, participe du souci majeur de professionnaliser le secteur.

Dans ce cadre, des démarches ont été initiées en direction des écoles, instituts, universités et autres structures dispensant des formations en marchés publics au plan national. Un répertoire en a été constitué.

III-3. Mise en place d’un dispositif répressif

Les agissements des différents acteurs laissent percevoir que les cas de résistance face aux décisions de la CNRMP et d’actes répétés de déviance, ne prospèrent que du fait de l’impunité ayant jusque-là, caractérisé le secteur.

A cet égard, la mise en chantier d’un dispositif répressif est prévue, à travers la série d’actions ci-après :

  • Elaboration d’un recueil des infractions et sanctions ;
  • Elaboration et publication, une fois par semestre, du journal des pénalités et sanctions ;
  • Révision du Code d’éthique et de moralisation des marchés publics ;
  • Production périodique d’un recueil des décisions de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics.

L’élaboration d’un recueil des infractions et sanctions connaît déjà un début de réalisation, avec la sélection en cours, d’un consultant.

Pour en garantir l’efficacité, ce dispositif qui vise principalement à renforcer l’intégrité du système, devra s’accompagner d’actions de communications suivies et bien ciblées :

  • Séminaire gouvernemental sur la CNRMP ;
  • Séance de travail avec la DNMP, les Chefs des Cellules de Passation des Marchés Publics de tous les ministères, Institutions de l’Etat, ainsi que des structures déconcentrées et décentralisées de l’Etat, sur les décisions de la CNRMP ;
  • Campagnes de sensibilisation contre la corruption dans les marchés publics ;
  • Coopération avec la presse et la société civile en vue de la publication de tous les actes de déviance dans le système et de leurs auteurs.

Cotonou, le 29 juin 2009

Autant le dire, le système de passation des marchés publics du Bénin est conforme aux standards internationaux et aux directives n° 4 et 5 de décembre 2005 de l’UEMOA. Cependant des réformes nécessaires restent à faire en termes d’élargissement du champ d’application de loi au Partenariat Public Privé (PPP).

La réforme vis la mention vite et bien. Mais depuis la mise en application de la loi n°2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin, nombre de dispositions se sont trouvées d’application difficile et même sources de conflits. C’est par exemple le cas de l’article 9 qui fait du Président du Conseil d’Administration, la Personne Responsable des Marchés Publics des Etablissements Publics, des Sociétés, des Agences ou Offices de l’Etat, tandis que l’article 91 confère au Directeur Général (organe de gestion) dans le cadre des marchés sur fonds propre, la compétence d’approbation. Ces incohérences ou imprécisions ont été déjà relevées d’une part lors des trois (03) ateliers nationaux de relecture du code et de ses décrets d’application en 2012 et d’autre part lors de la revue par l’UEMOA du niveau de transposition des Directives, de la mise en œuvre des Décisions de l’UEMOA et de l’évaluation PEMFAR en 2014.

Pourtant de 2010 à 2011, un ensemble de dix (10) décrets et trois (03) arrêtés ont été pris. Il s’agit des décret n° 2010-496 du 26 novembre 2010 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP), des Commissions de Passation et des Cellules de Contrôle des Marchés Publics, décret n° 2011-478 du 08 juillet 2011 portant code d’éthique et de moralisation dans les marchés publics et les délégations de service public; du décret n° 2011-479 du 08 juillet 2011 fixant les seuils de passation, de contrôle et d’approbation des marchés publics. Il en est de même des décrets n° 2011-480 du 08 juillet 2011 portant procédures d’élaboration des plans de passation des marchés publics, du décret n° 2012-224 du 13 août 2012 portant attributions, organisation et fonctionnement de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP), du décret n° 2012-305 du 28 août 2012 portant approbation des dossiers types d’appel d’offres en République du Bénin.

Pour l’année 2014, le plaidoyer de l’ARMP a permis de faire prendre les décrets n° 2014-546 du 12 septembre 2014 portant délégation partielle du pouvoir d’approbation des marchés publics aux ministres, le décret n° 2014-550 du 24 septembre 2014 fixant les délais impartis aux organes de Contrôle des Marchés Publics et des délégations de service public, le décret n° 2014-551 du 24 septembre 2014 fixant les délais impartis aux organes de Passation des Marchés Publics et des délégations de service public.

Il convient de faire remarquer que les décrets ci-dessus font suite à des réformes majeures opérées par l’UEMOA à travers sa Décision N°03/2014/CM/UEMOA du 28 juin 2014, portant adoption du plan d'actions des reformes des marchés publics et des délégations de service public au sein de l'UEMOA.

La définition des politique et l’assistance aux autorités nationales dans la conduite des procédures a permis de faire adopte au titre de l’année 2015 les décrets n° 2015-270 du 22 mai 2015 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics (DNCMP), l’arrêté n° 0374-C/MEFPD/DC/SGM/DGTCP/SP du 30 janvier 2015 portant modalités de recouvrement et de rétrocession de la redevance de régulation des marchés publics et des délégations de service public, l’arrêté n° 3221/MEFDP/DC/DNCMP/SP du 03 août 2015 portant allocation de la prime de désintéressement aux membres des organes de passation et de contrôle des marchés publics et l’arrêté n° 3223/MEFDP/DC/DNCMP/SP du 03 août 2015 portant répartition des produits de vente des dossiers d’appel à la concurrence. Objectif : doper le système des marchés publics béninois pour lui assurer célérité et efficacité.

Le leadership de l’ARMP s’est poursuivi avec la préparation d’autres textes en cours d’adoption en l’occurrence le projet de décret portant règles et modalités de mise en œuvre de la demande de cotation en République du Bénin. En réalité, le décret n° 2011-479 du 8 juillet 2011 à travers ses articles 5 à 9 règlemente la passation des demandes de cotation, mais les acteurs de la chaîne de passation des marchés publics se réfugient derrière l’article 30 du code des marchés publics et de la contradiction contenue dans l’article 5 du décret n°2011-479 qui dispose que « les demandes de cotation sont préparées par l’autorité contractante sur la base du document type élaboré par l’Autorité de Régulation des Marchés Publics et soumises à l’examen d’un comité d’approvisionnement compétent » pour ne pas respecter la règlementation.

Les dispositions de l’article 30 du code des marchés publics obligent chaque Autorité Contractante dans le cadre d’une demande de cotation au respect des principes posés à l’article 4 du même code. Il s’agit des principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. Depuis 2013, les documents types de passation des demandes de cotation ont été déjà élaborés et validés en atelier national. Au sens de l’article 17 du décret n° 2010-496 du 26 novembre 2010, le comité d’approvisionnement compétent n’est rien d’autre que « la sous-commission d’analyse ». Cette superposition des textes a occasionné la poursuite par les acteurs de la procédure dite « des trois (03) factures pro forma ». ce qui en principe est proscrit. Cette procédure irrégulière interdite par le code en son article 4 « est la goutte d’eau qui vide le château d’eau ». Pour ce qui concerne le projet de décret portant modalités de désignation et d’exercice des fonctions d’observateurs indépendants, ce qui bloque l’introduction dudit projet de décret en Conseil des Ministres à ce jour, est l’absence du mécanisme de rémunération des observateurs. La question qui se pose est de savoir sur quel budget doit être imputable cette prime à payer à temps partiel aux observateurs indépendants, qui doivent pouvoir se déployer sur toute l’étendue du territoire national auprès des autorités contractantes. Est ce sur les frais de vente des DAO, sur le budget de l’Etat, sur la ligne de crédit de la DNCMP ou sur le budget de l’ARMP ?

Deux autres projets nécessitent d’être pris à savoir le décret portant modalité de signature et d’approbation des conventions de délégations de service public et le décret portant dématérialisation des procédures de passation des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin. Après six (06) années d’application effective du code des marchés publics par les acteurs de la chaîne de passation des marchés publics de l’Etat, des Collectivités territoriales décentralisées et des Sociétés/Etablissements/Offices d’Etat et des Institutions de l’Etat, il a été révélé des difficultés liées :

  • aux règles relatives à l’élaboration, à la passation, à l’exécution et au contrôle des marchés publics et des délégations de service public ;
  • à la compréhension de certaines dispositions du code des marchés publics (article 91) avec la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des Communes en République du Bénin (articles 125, 126, 144 point 10 et 145, 3ème tiret);
  • les incohérences et les confusions internes à la loi elle-même et à ses décrets d’application ;
  • les situations conflictuelles entre des autorités contractantes et leurs organes de passation, notamment les Personnes Responsables des Marchés Publics (PRMP) ;
  • les problèmes de fonctionnement des organes du nouveau cadre institutionnel liés notamment au manque de personnel qualifié au niveau de certaines autorités contractantes (les Collectivités Territoriales), etc. ;

Sur le plan des écarts et incohérences ou imprécisions de la loi on peut noter :

  • en terme d’évaluation du niveau de conformité des dispositifs législatifs et règlementaires aux directives 4 et 5 de l’UEMOA, qui sont aussi en voie d’actualisation, la révision du code des marchés publics du Bénin doit prendre en compte:
  • la transposition à l’article 3 des notions d'accord-cadre, de candidature, de concession de service public, de délégataire, de soumissionnaire, de Partenariat Public-Privé (P.P.P)…;
  • la nécessité de reprendre les définitions des notions d'autorité contractante, d'entreprise communautaire, d'organisme de droit public (article 3 );
  • l’absence du principe de reconnaissance mutuelle à l’article 4 entre le Bénin et les Etats membres de l’UEMOA, la France, et d’autres pays etc.;
  • l’absence d’exigence de l’obligation de retenir un nombre de candidats permettant d’assurer une concurrence réelle: par exemple, les procédures de la Banque Mondiale exigent dans le cadre d’une procédure de prestation intellectuelle la présélection d’au moins six (06) Consultants avant de continuer la sélection, tandis qu’un minimum de trois (03) Consultants présélectionnés suffise pour continuer une procédure au Bénin (article 33 et 77 du code des marchés publics);
  • la non précision de la possibilité d'apporter des modifications au dossier d'appel d’offres;
  • l’absence de mention relative à la faculté de réduire le délai en cas de procédure dématérialisée ou d’urgence autre que le gré à gré;
  • L’absence de mention de la restriction suivante: « les variantes sont évaluées suivant leur mérite propre, sans que ne soient pour autant remis en cause les principes de choix de l’offre »;
  • l’absence de mention de l’obligation de motiver l’avis de la commission de passation des marchés publics ;
  • la non information des candidats autres que les soumissionnaires;
  • la nécessité de la reprise de l’article 135 conformément à la directive 4 de l’UEMOA ;
  • l’absence de dispositions relatives à l'engagement des soumissionnaires d'informer l'autorité contractante de tout paiement, avantage ou privilège accordé au profit de toute personne, agissant comme intermédiaire ou agent, en rémunération de toute prestation effectuée envers eux, alors que ce principe est une obligation dans les directives de la Banque Mondiale et de la BAD;

En termes d’évaluation des procédures pays dans le cadre des appels d’offres nationaux:

  • Absence de règles claires concernant la fraude et la corruption dans les Dossiers Types d’Appel d’Offres;
  • Absence de règles claire régissant la participation des organismes de droit public aux procédures de passation des marchés publics afin que cette participation ne fausse pas le jeu de la concurrence vis-à-vis des soumissionnaires privés;

Au regard des insuffisances et incohérences constatées dans l’application de la loi n° 2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service public et de ses textes d’application; des initiatives sont prises par l’ARMP à l’effet de finaliser les relectures entamées depuis 2012. Dans ce cadre, des autorités contractantes ont été saisies pour apporter leurs observations aux articles susceptibles de modification ou qui présentent des difficultés du point de vue de leurs applications, car le code des marchés publics d’un pays doit être dynamique afin de permettre toute révision pour l’amélioration de l’environnement de la commande publique.

Certaines autorités contractantes ont déjà fait parvenir leurs observations à l’ARMP et très prochainement un atelier national sera organisé pour la prise en compte de l’ensemble des observations, car les directives 04 et 05 de 2005 de l’UEMOA sont aussi en cours de révision. Il convient aussi d’œuvrer pour la prise en compte des marchés publics, les DSP et les PPP dans une loi unique qui pourrait être intitulée « Code de la Commande Publique du Bénin » au lieu d’une loi spécifique pour les PPP, introduite par l’Exécutif à l’Assemblée Nationale. Le Partenariat Public-Privé (PPP) n’est rien d’autre qu’un mode de financement par lequel une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au service public. Le partenaire privé reçoit en contre partie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service public qu’il gère.

 

En ce moment, le Code de la Commande Publique offrira aux différents acteurs, célérité et performance pour la satisfaction des usagers-clients et de la population toute entière.

C’est sans nul doute, en avril 2014, à la suite de l’évaluation l’OCDE/CAD du système de passation des marchés publics du Bénin que les apports de la réforme des marchés publics entreprise dans notre pays depuis peu, sont visibles. Evalué à un score de 110 points sur 165 (66.7%), soit une moyenne de 1.9/3, le Bénin, met son système de passation des marchés publics à un niveau légèrement au-dessus de la moyenne et se classe deuxième après le Sénégal (2.7/3).

La présente note donne un aperçu du système des marchés publics tel qu’il se présente aujourd’hui, en dégage quelques faiblesses et fait le point des actions déjà menées ou en cours, ainsi que des perspectives à plus ou moins brève échéance.

I°- COMPOSANTES DU SYSTEME

Le système des marchés publics béninois repose sur un environnement institutionnel ainsi qu’un cadre législatif, juridique et réglementaire définis ainsi qu’il suit :

I-1. Environnement institutionnel

Il comprend trois catégories d’organes, à savoir :

  • un organe de régulation ;
  • un organe de contrôle ;
  • des organes de passation.

L’organe de régulation

Placée sous tutelle de la Présidence de la République, la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics (CNRMP) a pour missions la définition des politiques et la modernisation des procédures, le contrôle non juridictionnel indépendant, la formation des acteurs et le développement du cadre professionnel, et l’évaluation des performances du système.

Plus spécifiquement, elle a en charge de :

  • identifier les faiblesses éventuelles du code des marchés publics ;
  • conduire les réformes des marchés publics ;
  • préparer et mettre à jour les textes d'application ;
  • diffuser la réglementation et veiller à son application ;
  • effectuer et faire réaliser des audits techniques ;
  • recevoir les dénonciations des irrégularités constatées ;
  • recevoir les recours exercés par les soumissionnaires ;
  • programmer et organiser la formation initiale/continue des acteurs ;
  • évaluer périodiquement les acteurs ainsi que les procédures.

L’organe de contrôle

Placée sous tutelle du Ministère en charge des Finances, la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) est l’organe de contrôle. Sa mission vise la conduite, au plan national, des procédures de passation de tous les marchés publics.

La DNMP effectue un contrôle :

  • a priori, du processus de passation des marchés publics dont les montants sont égaux ou supérieurs aux limites de compétences fixées par décret ;
  • a posteriori, du processus de passation des marchés publics dont les montants sont inférieurs aux limites de compétences ;
  • a priori, de tous les plans de passation des marchés publics.

Elle est chargée de :

  • Pour les montants égaux ou supérieurs aux limites :
    • donner un avis sur les projets de dossier d'appel à la concurrence ;
    • donner un avis sur les résultats des appels à la concurrence ;
    • donner un avis sur les projets de marchés ;
    • viser les marchés financés sur les budgets autonomes des sociétés et offices d'Etat.
  • Pour les montants inférieurs aux limites :
    • viser les marchés financés sur les budgets autonomes des sociétés et offices d'Etat.
  • Quel que soit le montant du marché :
    • examiner pour suggestion à faire au Ministre des finances, les demandes d'autorisation de passation des marchés de gré à gré ;
    • examiner les demandes d'avenants aux marchés publics ;
    • effectuer des audits internes en vue de contrôler et de suivre les procédures de passation et d'exécution des marchés publics ;
    • assurer le suivi et la vérification de l'exécution physique et financière des marchés publics ;
    • centraliser les informations, créer et gérer les banques de données ;
    • assurer une assistance aux autorités contractantes et maîtres d'ouvrage pour le choix de la procédure, et ce, à toutes les étapes de la procédure de passation des marchés publics.

Les organes de passation

Dénommés Cellules de Passation des Marchés Publics (CPMP), les organes de passation sont placés sous tutelle des maîtres d’ouvrage que sont les Institutions de l’Etat, les Ministères et Sociétés d’Etat, les services déconcentrés de l’Etat et les Collectivités locales.

Les CPMP ont pour mission la conduite de l'ensemble des procédures de passation de tous les marchés dont les montants sont inférieurs à ceux définissant les limites de compétence.

Dans la limite de leur compétence, les CPMP ont pour attributions :

  • l'élaboration du plan de passation des marchés publics annuel du maître d'ouvrage et sa transmission à la DNMP ;
  • l'élaboration des dossiers d'appel à la concurrence en collaboration avec les directions techniques compétentes ;
  • le lancement des appels à la concurrence ;
  • l'ouverture, le dépouillement, l'analyse et le jugement des offres ;
  • la rédaction des procès verbaux et la soumission aux maîtres d'ouvrage des conclusions des travaux ;
  • la préparation des projets de marchés, ainsi que leur visa ;
  • le suivi de l'exécution des marchés ;
  • la participation aux réceptions des prestations ;
  • la tenue d'un tableau de bord sur les délais de passation des marchés.

I-2. Cadre législatif, juridique et réglementaire

Il repose sur :

  • deux principaux textes ; et
  • un nouveau code des marchés publics, en attente de promulgation.

Les deux principaux textes sont :

  1. l’ordonnance 96-04 du 31 décembre 1996 portant code des marchés publics et ses décrets d’application pris en 1999 ;
  2. la loi n° 2004-18 du 27 août 2004 portant modification de l’ordonnance n° 96-04 du 31 janvier 1996 portant code des marchés publics applicable en République du Bénin, et ses textes d’application.

C’est pour corriger les insuffisances notées dans ces textes que la CNRMP a élaboré, en 2006, un projet de code des marchés publics et délégations de service public, lequel projet, transmis à l’Assemblée Nationale courant octobre 2007, et voté le 26 janvier 2009, est actuellement en attente de promulgation.

II°- LES FAIBLESSES DU SYSTEME

Elles concernent :

La mauvaise perception qu’ont les acteurs en général, de l’esprit de la réforme

D’une façon générale, le système de passation des marchés publics né de la Réforme, est perçu par les maîtres d’ouvrage et certains acteurs du Secteur privé, comme un véritable facteur de blocage, un "machin" fabriqué de toute pièce, qui n’a d’autre résultat que de freiner et de compromettre la mise en œuvre efficace des projets.

A cet égard, les structures faîtières en charge de la gestion de la Réforme, en l’occurrence la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP), et la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics (CNRMP), sont à tort ou à raison, considérées comme des empêcheurs de tourner en rond, si ce n’est comme de simples nids à corruption, et généralement traitées comme tels. Cette mauvaise perception qu’il importe de corriger rapidement, et qui se traduit par une série de mauvaises pratiques est, pour une large part, imputable aux difficultés rencontrées par la CNRMP.

En effet, l’Organe de Régulation, tel qu’il opère depuis son installation, apparaît comme une structure relativement « marginalisée ». Disposant de peu de moyens, il peine à se donner la visibilité nécessaire et donc à prendre sa vraie place dans le système.

Les dysfonctionnements observés dans la chaîne de passation des marchés

Les principaux dysfonctionnements observés dans la chaîne tiennent, pour l’essentiel, à :

  • des problèmes de compétence des acteurs et de méconnaissance des textes régissant les marchés publics, toutes choses qui nuisent sensiblement à l’efficacité globale du système ;
  • divers actes attentatoires au Code des marchés publics, lesquels mettent sérieusement à mal, les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des soumissionnaires et de transparence des procédures, qui fondent les marchés publics.


III°- ACTIONS EN COURS ET PERSPECTIVES

Pour remédier aux problèmes sus-énumérés, la CNRMP a mis en route une série d’actions dont les plus importantes sont ci-après énumérées :

III-1. Renforcement de la capacité opérationnelle de la CNRMP

Le succès de la Réforme passe par la nécessité de renforcer la capacité opérationnelle de la CNRMP. Il s’agit en substance, d’en restaurer l’autorité et la crédibilité, puis de lui donner une meilleure visibilité au double plan de la rationalisation de ses outils de gestion et du financement de ses actions.

III-1.1. La rationalisation des outils et normes de gestion interne

Pour garantir un pilotage efficace du système, la CNRMP s’est dotée d’un Plan stratégique et opérationnel pluriannuel 2009-2011, avec l’appui financier de la DANIDA. L’élaboration de ce document cadre, qui vise avant tout à installer une gestion axée sur les résultats dans le système des marchés publics, permettra d’éviter tout pilotage à vue, de nature à compromettre l’atteinte des ambitieux objectifs visés. Les documents, déjà validés, sont en cours de finalisation avant leur vulgarisation.

III-1.2. Au plan du financement des activités

L’objectif global de la Réforme des marchés publics, faut-il le rappeler, est essentiellement de contribuer à l’amélioration de la gestion des finances publiques. La qualité de la dépense publique étant, pour ainsi dire, vitale pour la création de la prospérité nationale, la question du financement de la Réforme requiert une attention de premier plan

En tout état de cause, l’intérêt y attaché par les  partenaires au développement de notre pays, est suffisamment éloquent. D’ores et déjà, la CNRMP a initié la réflexion sur un mécanisme de financement endogène au système.

III-1.3. Une politique davantage affirmée d’information et de communication

La solution à la faible visibilité de la CNRMP passe par la mise en œuvre d’une politique d’information et de communication, mieux pensée et plus offensive. Un plan intégré élaboré à cet effet, connaît déjà un début de réalisation.

III-2. Renforcement des capacités des acteurs

Les dysfonctionnements observés dans la gestion des marchés publics sont dus, pour une large part, à un problème de compétences au niveau de la plupart des acteurs. Pour lever les blocages identifiés, la CNRMP a inscrit dans son Plan d’Actions 2009, trois (03) principales activités, à savoir :

Elaboration et mise en œuvre d’un plan stratégique national de renforcement des capacités et des divers modules de formation y afférents

En attendant l’élaboration de ce document qui se trouve actuellement à la phase de sélection du consultant, la CNRMP a prévu une série d’actions de formation au profit :

  • des membres de la Commission et du personnel du Secrétariat Permanent sur le règlement des conflits et des litiges (arbitrage, conciliation et sanction) ;
  • des agents de la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) sur le contrôle, le suivi et l’évaluation des marchés publics ;
  • des membres des Cellules de Passation des Marchés Publics (CPMP) en procédures de passation des marchés.

Si les deux premières actions n’ont pas encore été mises en œuvre, la formation des membres des CPMP a déjà, quant à elle, été en partie réalisée. Elle devra être poursuivie dans le contexte du nouveau code des marchés publics.

Modernisation des outils de passation des marchés publics

La modernisation des outils vise essentiellement à accroître le niveau de performances global du système.

Cette activité porte principalement sur l’élaboration d’une série d’outils tels que les documents-types, les guides de l’acheteur public et du soumissionnaire, le guide de traitement des recours et le Système Intégré d’Information et de Gestion des Marchés Publics (SIGMaP), tous actuellement à la phase de sélection des cabinets de consultants.

Toujours dans la recherche de la meilleure performance possible, la CNRMP a initié la mise en place d’un système de management de la qualité, avec l’objectif d’une certification ISO 9001/2008. La procédure de sélection du consultant pour cette activité est déjà bouclée.

Initiation d’accords de partenariat avec les écoles et universités nationales, pour l’introduction de la formation de spécialistes en passation des marchés publics

Le partenariat avec les universités et écoles nationales pour l’introduction de la formation de spécialistes en passation des marchés publics, participe du souci majeur de professionnaliser le secteur.

Dans ce cadre, des démarches ont été initiées en direction des écoles, instituts, universités et autres structures dispensant des formations en marchés publics au plan national. Un répertoire en a été constitué.

III-3. Mise en place d’un dispositif répressif

Les agissements des différents acteurs laissent percevoir que les cas de résistance face aux décisions de la CNRMP et d’actes répétés de déviance, ne prospèrent que du fait de l’impunité ayant jusque-là, caractérisé le secteur.

A cet égard, la mise en chantier d’un dispositif répressif est prévue, à travers la série d’actions ci-après :

  • Elaboration d’un recueil des infractions et sanctions ;
  • Elaboration et publication, une fois par semestre, du journal des pénalités et sanctions ;
  • Révision du Code d’éthique et de moralisation des marchés publics ;
  • Production périodique d’un recueil des décisions de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics.

L’élaboration d’un recueil des infractions et sanctions connaît déjà un début de réalisation, avec la sélection en cours, d’un consultant.

Pour en garantir l’efficacité, ce dispositif qui vise principalement à renforcer l’intégrité du système, devra s’accompagner d’actions de communications suivies et bien ciblées :

  • Séminaire gouvernemental sur la CNRMP ;
  • Séance de travail avec la DNMP, les Chefs des Cellules de Passation des Marchés Publics de tous les ministères, Institutions de l’Etat, ainsi que des structures déconcentrées et décentralisées de l’Etat, sur les décisions de la CNRMP ;
  • Campagnes de sensibilisation contre la corruption dans les marchés publics ;
  • Coopération avec la presse et la société civile en vue de la publication de tous les actes de déviance dans le système et de leurs auteurs.

Cotonou, le 29 juin 2009

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